Reeleição: Mais poder, corrupção, farra fiscal e operações policiais

Por Ângelo Lopes
A reeleição no Brasil se consolidou como um mecanismo que, na prática, distorce o funcionamento da gestão pública. Embora tenha sido defendida como instrumento de continuidade administrativa, seus efeitos concretos apontam noutra direção: incentivo a gastos de curto prazo, enfraquecimento do planejamento fiscal e ampliação de riscos institucionais, sobretudo nos estados e municípios, onde o debate ainda recebe atenção insuficiente.

O problema não está apenas na existência da reeleição, mas nos incentivos que ela cria. Ao permitir que o governante permaneça no cargo enquanto disputa novo mandato, o sistema abre espaço para o uso político da máquina pública e para a intensificação do chamado ciclo político-orçamentário, em que despesas mais visíveis tendem a crescer em momentos eleitoralmente sensíveis.

Na prática, o padrão é conhecido. Governos costumam conter gastos nos primeiros anos do mandato, ajustar contas e acumular margem política e fiscal para, mais adiante, sobretudo no ano eleitoral, ampliar benefícios, acelerar obras, expandir programas e reforçar despesas de apelo imediato junto ao eleitorado. A legislação fiscal e eleitoral tenta impor freios a esse comportamento, mas a própria literatura técnica sobre fim de mandato mostra que as restrições atuais não eliminam a pressão por gastos oportunistas.

Esse movimento tem um custo que raramente se encerra na eleição. Programas ampliados, despesas correntes elevadas, contratos em andamento e compromissos assumidos no ciclo eleitoral atravessam o exercício financeiro e pressionam os anos seguintes. Em vez de representar apenas uma escolha conjuntural, o gasto eleitoral frequentemente produz passivos que recaem sobre a sociedade por muitos anos, afetando a capacidade futura de investimento e de prestação de serviços públicos.

Há um ponto que costuma ser negligenciado no debate nacional: esse fenômeno não está concentrado na União. Quando somados os comportamentos fiscais de estados e mais de 5 mil municípios, o impacto agregado pode ser enorme, ainda que difuso. O Brasil convive, assim, com uma espécie de desequilíbrio fiscal descentralizado, impulsionado por incentivos eleitorais que se reproduzem em várias camadas da federação.

A Lei de Responsabilidade Fiscal continua sendo um dos principais marcos institucionais de controle das contas públicas, mas já não se mostra suficiente para enfrentar toda a sofisticação do gasto eleitoral. O artigo 42 da LRF, por exemplo, veda ao titular do Poder ou órgão, nos dois últimos quadrimestres do mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser integralmente cumprida dentro dele ou que tenha parcelas a pagar no exercício seguinte sem suficiente disponibilidade de caixa. Além disso, há limitações específicas no período final do mandato para aumento de despesas com pessoal e assunção de obrigações sem cobertura financeira.

O problema é que essas travas atuam de forma mais intensa no fim do ciclo, mas não impedem a manipulação estratégica do orçamento ao longo dos quatro anos. O gestor pode economizar no primeiro e no segundo ano, manter relativa contenção no terceiro e concentrar a expansão fiscal na fase politicamente mais conveniente, aproveitando-se da visibilidade das ações públicas sem, necessariamente, romper de forma explícita os limites legais. Em termos práticos, a lei contém excessos escancarados, mas ainda não neutraliza com eficácia o cálculo político do gasto.

Por isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal precisa ser revisada para enfrentar o problema temporal da despesa em ano político. Se o objetivo é realmente coibir o uso eleitoral do orçamento, o último ano de mandato deveria ser o mais apertado do ponto de vista financeiro, com regras ainda mais severas para criação, expansão ou aceleração de despesas correntes, assistenciais e de forte apelo eleitoral. Em vez de ser o período de maior flexibilidade política, o ano da eleição deveria se transformar no momento de maior rigidez fiscal.

Ainda que não haja escândalo, operação policial ou investigação formal no segundo mandato, esse período costuma ser, em regra, atípico em relação ao primeiro. Isso porque o excesso de gasto realizado no ano eleitoral para viabilizar a reeleição não desaparece com a vitória nas urnas; ele se transfere como um choque orçamentário para os quatro anos seguintes, comprimindo a capacidade financeira da administração reconduzida.

O governante reeleito frequentemente inicia o segundo mandato com menos liquidez, maior rigidez orçamentária e margem reduzida para organizar metas de governo com base em sustentabilidade financeira. Em vez de começar uma nova etapa administrativa com liberdade para planejar, passa a administrar os efeitos do expansionismo eleitoral que ajudou a produzir a própria recondução. O segundo mandato, nesse sentido, já nasce tensionado por compromissos herdados do esforço eleitoral anterior.

Esse quadro prejudica diretamente a qualidade dos serviços públicos. Com orçamento pressionado por despesas continuadas, restos a pagar, programas ampliados e compromissos assumidos no ciclo anterior, a gestão perde capacidade de investir com racionalidade e de responder com eficiência às demandas ordinárias da população. A prestação de serviços tende a sofrer não apenas por falta de recursos, mas pela redução da flexibilidade fiscal necessária à boa administração.

O problema se agrava quando surgem eventos extraordinários, como calamidades, crises sanitárias, quedas bruscas de arrecadação ou necessidades urgentes de investimento. Num segundo mandato já comprimido por fluxo orçamentário apertado, a ação governamental pode ficar severamente limitada, porque falta espaço fiscal para respostas rápidas e robustas. A consequência é um governo mais vulnerável justamente quando a sociedade mais precisa de capacidade estatal.

A discussão sobre reeleição também não se limita às contas públicas. Estudos divulgados pelo Ipea, a partir de evidências baseadas em auditorias da CGU, sustentam que prefeitos em segundo mandato apresentam, em média, mais corrupção do que prefeitos em primeiro mandato comparáveis, ainda que possam exibir menos irregularidades na implementação de políticas. O achado não significa que toda gestão reeleita seja corrupta, mas reforça a percepção de que a possibilidade de recondução e a permanência mais longa no poder alteram os incentivos políticos de maneira relevante.

Mesmo quando irregularidades têm origem no primeiro mandato, a reeleição amplia o tempo de maturação das práticas, dá sobrevida a redes de influência e facilita o enraizamento de estruturas mais complexas de captura da máquina pública. Um mandato único não eliminaria a corrupção, mas poderia encurtar seu horizonte de consolidação, aumentar a rotatividade no poder e impor alguma descontinuidade a arranjos que se fortalecem justamente com o prolongamento do comando político.

É nesse contexto que ganha importância a discussão legislativa sobre o fim da reeleição. A PEC 12/2022, em tramitação no Senado, propõe vedar a reeleição para presidente da República, governadores e prefeitos no período subsequente e fixar mandatos de cinco anos. Em maio de 2025, a proposta foi aprovada na Comissão de Constituição e Justiça e seguiu pronta para deliberação do Plenário do Senado, o que mostra que o tema deixou de ser apenas uma tese acadêmica ou retórica de ocasião.

A discussão, no entanto, precisa ir além do desenho eleitoral e alcançar a arquitetura fiscal do Estado brasileiro. Não basta apenas debater se deve ou não existir reeleição; é preciso discutir quanto a reeleição custa, quem paga essa conta e como o sistema pode ser redesenhado para impedir que o interesse eleitoral de curto prazo se imponha sobre a racionalidade orçamentária.

Hoje, o debate público costuma mirar a União e deixar à margem aquilo que acontece em estados e municípios. Mas é justamente na capilaridade do gasto subnacional que a reeleição pode se tornar mais cara para a sociedade, porque o volume agregado de decisões locais, somado ao menor grau de vigilância pública em muitos territórios, cria um ambiente favorável à expansão oportunista da despesa e à deterioração silenciosa das contas públicas.

A reeleição, portanto, não deve ser analisada apenas como um mecanismo político. No modelo brasileiro, ela opera também como um incentivo fiscal disfuncional, que deforma prioridades, comprime o segundo mandato, dificulta a reação a crises e amplia riscos institucionais. Se o paradigma não muda, o sistema precisa mudar: mandatos mais longos, sem recondução imediata, combinados com uma Lei de Responsabilidade Fiscal mais dura em ano eleitoral, podem oferecer um caminho mais coerente entre governabilidade, planejamento e responsabilidade com o dinheiro público.